旅游法执法报告：零负团费利益链条尚未打破
12月22日上午，十二届全国人大常委会第十二次会议举行第一次全体会议，全国人大常委会副委员长张平作全国人大常委会执法检查组关于检查《旅游法》实施情况的报告(下称“报告”)。
由于《旅游法》是本届全国人大常委会审议通过的第一部法律，自2013年10月1日起施行。此番在其实施仅一周年之际，就由全国人大常委会启动执法检查，可见其对法律执行效果的重视。
据张平介绍，8月22日，执法检查组召开第一次全体会议，听取了国家旅游局、国家发改委、住建部、国家工商行政管理总局等11个部门的汇报。随后，检查组分3个小组，分别由包括张平在内的三位副委员长带队，数十位全国人大常委会委员、财经委员会委员和全国人大代表参加，赴陕西、浙江、海南、宁夏、四川5省(区)开展检查。11月25日，检查组召开第二次全体会议，最终形成了此份提交常委会审议的执法检查报告。
报告中，对于《旅游法》的实施一年以来的情况做了中肯的评价，亦未讳言当前旅游行业存在的问题，比如“零负团费”、欺客宰客行为等痼疾。
“零负团费”曾是《旅游法》立法时讨论的一个焦点话题，《旅游法》中对此也作了明确的规定。
《旅游法》实施后，旅游及工商、交通、国土、价格等相关部门依法对旅游市场反映突出的“零负团费”、强迫消费、虚假广告、违规“一日游”、旅游违法用地等问题开展综合整治，对涉嫌无证经营旅行社业务的网络经营者、低于成本报价的旅行社进行约谈，遏制旅游违法违规现象。
而据国家旅游局提供的资料显示，今年以来有关“零负团费”、欺客宰客的投诉和恶性事件有所减少，长假期间投诉电话数量明显减少。
“旅游市场秩序有所好转，旅游经营者和旅游者的法律意识增强，无序低价竞争等市场顽疾得到一定程度的遏制。”张平表示。不过，《报告》中亦坦言，包括“零负团费”、欺客宰客的投诉和恶性事件并未得到“根本好转”。
张平表示，一些不法商家甚至采用价格欺诈、商业贿赂等违法手段从事旅游经营，致使“零负团费”、欺客宰客等利益链条难以打破，问题未能得到根治。
此外，一些不法人员从事旅游经营，欺行霸市、非法经营、垄断市场等在一些地方时有发生，“黑社”、“黑导”、“黑车”问题依然存在，尤其是在违法“一日游”中更为突出。
究其原因，尽管《旅游法》中有明确的规定，但目前大量导游仍未与旅行社签订劳动合同，“买团卖团”、不依法足额支付导游报酬的情形仍较普遍。
“回扣仍是部分导游的主要收入来源，导游合理的薪酬机制仍未形成，与‘零负团费’形成恶性循环。”张平称。
为了扭转局面，《报告》建议，应进一步加强旅游市场综合整治和联合执法。此外，还亟待加强导游权益保障，确保旅行社聘用必要的导游并建立规范的劳动合同关系，完善导游薪酬机制。
此外，检查组认为，配套法规制度建设还没及时跟上也是乱象尚存的一个重要制度原因。
由于《旅游法》规定的旅游规划执行评估、景区开放、景区流量控制、安全风险提示、高风险旅游项目等关键性制度，尚未制定配套法规规章；而《旅行社条例》、《导游人员管理条例》等现行法规规章的一些内容与《旅游法》规定不一致，尚未及时修改。
“配套法规制度建设的滞后，在一定程度上导致市场主体对《旅游法》的理解不到位、执行存在偏差，影响了《旅游法》的有效实施。”张平表示。
而据他介绍，截至目前，全国31个省(区、市)的旅游条例“只有云南、海南两省完成修订”。
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