合众人寿董事长戴皓“两会”提案
关于放开IPO审核的“200人”上限问题的提案
经济界委员
合众人寿保险股份有限公司董事长 戴 皓
2013年3月
“200人”问题源起于2006年1月1日起开始施行的《公司法》修订版。《公司法》第七十九条规定“设立股份有限公司，应当有二人以上二百人以下为发起人”，首次对股份有限公司的发起人人数设置了200人的上限。“200人”从此成为一条不能逾越的红线。证监会态度十分坚决，对申请IPO即“首次公开发行”的公司，只要股东人数超过200人，就不再核准上市。这些公司要想上市，只能削足适履，减少股东人数。在超限股东处理的过程中，一些公司曾采用委托持股（即股份代持）、组建员工持股公司、信托持股等办法，后因权属不清等问题被明令禁止，剩下的只有股权转让和股权回购。但这两条路在实践中也很难走通，无论是转让还是回购，都会在公司引发地震，弄得人心涣散，凝聚力、竞争力大大降低。前几年一些公司强行回购引发了旷日持久的信访与诉讼，留下的后遗症至今还没有消除，不仅影响了公司的健康成长，同时也给社会带来了不稳定因素。而且，“强行回购”也不符合《宪法》精神与《公司法》、《物权法》的相关规定，有违法之嫌。证监会显然也意识到这样做会产生纠纷和法律、道德风险，因此“不鼓励上市前强行清理”。一方面股东超200人不核准上市，另一方面也不鼓励进行清理，这样就把2006年1月1日前设立且股东超过200人的数万家股份公司，挡在了股市门外，使这些公司失去了优化重组、发展壮大、健康成长的机会，已有员工的股权或期权的流动也受到很大限制，股份需要流动的天然属性也被扼杀。
事实上，取消股东最高人数的限制在国际上已是大势所趋。目前在欧盟国家中，绝大多数国家的公司法都已没有公司股东最高人数的规定，只有法国、爱尔兰、卢森堡等少数国家尚保留旧制；日本2005年颁布的《公司法》对公司发起人数没有规定；我国台湾地区2001年修订的《公司法》也取消了对股东人数的限定；至于美国，倒还有一个500人的上限，美国国会有关议员提议新法案，建议放宽500人的上限，扩大至1000人甚至2000人。由此可见，股东人数上限设定并不是公司法的铁律，完全可以因时因地制宜。
值得一提的是，去年10月，中国证监会发布了《非上市公众公司监督管理办法》，该办法为中小微企业进入场外市场融资提供了可操作的依据，为股东超200人上限的公司在新三板挂牌进行股份转让交易打开了一扇门。但我认为这还不够，A股市场 IPO审核的“200人”上限也需要突破，主板市场的大门也应该向这些公司打开。
突破“200人”上限、实施员工持股制度，一是可以充分调动员工的积极性，让员工分享公司的成长价值，有利于形成长效激励机制。二是有利于强化企业的监督约束机制，可以带来高效率的治理结构。因此，向国家有关部门提出如下建议：
第一，重新研究“200人”上限问题，并修订《公司法》、《证券法》中的相关规定。
第二，解冻非公有制金融企业员工持股计划，放开员工持股关于人数的限定，在制度性或原则性的框架下，允许非公有制企业在实践中不断探索、不断创新。
经济界委员
合众人寿保险股份有限公司董事长 戴 皓
2013年3月
近年来，尽管我国养老金收缴和使用制度一直在不断地完善，但是养老金个人账户“空帐”问题和缴费“双基数”问题一直受到广泛关注。为了确保养老金正常运营，现提出解决社会保险“空帐”和缴费“双基数”问题的提案。
一、关于空帐问题。
由于企业统筹账户和职工个人账户两者关系没能解决好，因此一直存在着大量的空帐，随着老龄化进程的加快，该问题变得越来越突出。
所谓“空帐”是对个人账户预筹与累积资金的超前动用，把按规定应累积若干年再行支付职能的资金提前取出用于当前职工养老金的发放，结果造成个人账户空帐现象，“空账”规模到2011年已达到2.2万亿元（中国社会科学院：《中国养老金发展报告2012》）。
形成“空帐”的原因：一是转制成本是形成空帐的历史原因。对于老职工在转制前都没有个人帐户的积累，转制同时就形成了巨大的资金缺口，这一转制成本顺理成章地应由政府来承担。二是巨大的养老金收支缺口是“空帐”问题形成的直接原因。离退休职工人数急剧增加、许多国有企业效益差而拖欠保险费，由此形成“小斗进、大斗出”的局面。三是个人帐户性质不明确是“空帐”问题形成的间接原因。个人帐户的所有权没有得到有关方面的确认和法律的保护，往往被挪用。
因此，对解决我国养老金空帐问题提出几点建议：一是推进税费改革，通过“费”改“税”，利用税收的强制性特征来保证养老金的足额征收。二是加大政府补贴力度，确保养老金运营的平衡。三是提升收益能力，确保养老金防范风险与增值。可利用养老金数额大、来源稳定的特点，将其投入到重点建设项目中，以提升收益能力。四是利用国有资产弥补基金缺口。
二、关于解决“双基数”问题。
为了防止和避免参保单位瞒报、少报、漏报职工人数和缴费基数现象，许多省市推行社会保险双基数，即：单位缴费基数为本单位上年度全部职工月平均工资总额（不封顶），职工个人缴费基数为本人上年度月平均工资额（当地社会平均工资三倍封顶）。“双基数”的推行，带来了一些新问题：
一是增加了企业成本，加重了企业负担。实行“双基数”与“单基数”相比，企业多承担的年社保缴费总额占实际工资总额的3%-10%。经对合众保险股份有限公司实行“双基数”缴费的三家分公司调查，河北、湖南和辽宁这三家分公司2011年度分别多交社保费212万元、54万元和76万元。调研情况表明，企业效益越好其承担的社保缴费就越多。我国企业承担的社会保险费用本来就非常高，占工资总额的31.7%（其中养老保险20%、医疗保险8%，失业保险2%，工伤保险0.7%、生育保险1%）。在世界范围内，除瑞典之外，这个比例基本上是最高的。再加上住房公积金，企业仅“五险一金”支出就占整个工资成本的40%以上。“双基数”的实行，对一些企业无疑是雪上加霜。
二是不利于引导企业增加就业岗位，缓解就业矛盾。由于实行“双基数”会增加企业成本，无奈之下，企业为降低成本，就会采取减员、减少就业岗位等手段，从而会影响社会就业率。
三是不利于企业提高员工待遇，增加员工的财产性收入。实行“双基数”会在一定程度上抑制企业提高员工收入水平的积极性，尤其是当员工收入高于社会平均工资3倍时，此问题更显突出。
因此，我们建议规范和统一各省市社保政策，统一实行“单基数”。至于防止和避免参保单位瞒报、少报、漏报职工人数和缴费基数问题，可以用另外的措施应对。
关于解决行业协会问题的提案
经济界委员
合众人寿保险股份有限公司董事长 戴 皓
2013年3月
近年来,各级行业协会在总量和行业领域类型上都有了较快增长, 但也暴露出不少问题。尤其是某些协会的行政化色彩浓厚,管理机构“官气”渐盛,行业自主及自治性特点日益淡化,一定程度上已不能实现凝聚行业个人会员及企业单位的目标,难以正常发挥自律指导和业内行为引导的作用。尤其突出的是,现在有许多行业协会的负责人其实是由国家机关的现职干部兼任的,也有不少由刚刚“退居二线”的原机关领导担当,协会中的不少工作人员也由近年来政府部门精简下来的人员“转岗”而来。协会管理机构不仅人员年龄老化,工作缺乏创新,更是拥有行政机关的背景或者与政府机构关系密切,一定程度上成了“二政府”。
政府官员在行业协会任职是特定制度环境的产物，这种做法弊大于利，带来很大的负面效应。
首先，有些在行业协会任职的政府官员把行业协会当成谋取私人或部门利益的工具。他们利用行业协会乱收费、私设“小金库”，极易导致领导干部权力滥用，甚至滋生腐败。本来应当服务于企业的协会，竟成为喝令、指使和强行收费的权力部门。这些不良行为既侵害了企业的利益，也损害了政府的信誉和形象。
其次，政府官员兼任行业协会领导造成政会不分、行业协会行政化，阻碍了行业协会健康发展和发挥应有作用。业务主管单位对行业协会的过度控制，使其职能上更多地是为政府服务，行政色彩浓厚。这些行业协会由于领导人不是企业所认同的，又没有很好地发挥为企业服务的功能，所以吸引会员的能力下降，造成会员覆盖率低或者强行入会的局面，严重影响了协会的民间性、自治性和社会合法性。
第三，有些在行业协会兼任领导职务的政府官员把主要精力放在政府部门的本职工作上，并且不熟悉行业协会业务，因此就对行业协会不管不问、听之任之，结果使得行业协会的管理工作流于形式，行业协会没有发挥真正的作用，名存实亡。或者由于精力分散，影响了所担负的政府部门的领导工作。
随着政府官员在行业协会任职的弊端越来越明显，行业协会要求政会分开和自主治理的呼声也越来越高，应实施体制改革，因此，提出以下建议：
第一，破除行政化，机关人员不得兼职行业协会的职务。禁止政府官员在行业协会任职，《公务员法》和国务院文件早有规定，应按照“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务和无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职”的“五自四无”原则，加强能力建设和规范管理。
第二，加强监管，健全查处退出机制。认真贯彻国家民政部2012年8月颁布的44号令，即《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》。应建立和完善行业协会评估制度，建立健全第三方评估机制。要健全行业协会的查处和退出等制度，对不符合设立条件、弄虚作假骗取登记的，组织机构不健全、管理混乱的行业协会，实行有序退出。
关于行政审批制度改革问题的提案
经济界委员
合众人寿保险股份有限公司董事长 戴 皓
2013年3月
党的十八大报告要求深化行政审批制度改革，并将之作为推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变的重要推手，在给行政审批制度改革作出新定位的同时，也对改革提出了新要求。
自 2001 年行政审批制度改革启动以来，我国先后分 6 批取消和调整了 2497 项行政审批，占原有总数近七成。通过对行政审批项目集中清理，市场配置资源的基础性作用不断增强。然而，近七成的审批削减与社会感觉存在差距，改革滞后于经济社会发展的问题依然比较突出。行政审批改革成果存在“水分”，有的地方搞数字游戏，把多项行政审批合并成一项，达到减少审批的目的。目前一些部门和地区利用“红头文件”、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定等形式，变相设置审批事项。这些变相设置的审批事项形式隐蔽，很难有全面的统计和掌握。现在的改革机制，只是对存量进行清理，增量部分缺乏集中审查、控制机制。漠视行政许可法的现象也比较严重，行政许可法是行政审批改革依据的基本法，现在很多机关以非许可审批等方式规避行政许可法，又缺乏强有力的执法机关制止这类违法行为。
改革意味着利益格局的调整，越深入难度越大。审批改革剩下的30%对公众利益的重要性越来越凸显，面临越来越大的部门抵制情绪，是改革的难点和焦点。行政审批作为前置性的管理手段，如果过多过滥，会严重打压社会活力、抑制市场创造力、降低经营效率、增加市场主体经营成本甚至阻碍经济发展。因此，行政审批应当适度，而不应当成为经济发展的桎梏。因此建议：
首先，要抓好顶层设计。当前，行政审批制度改革正需要前瞻性的整体设计与强有力的顶层推动。要真正转变政府治理理念和模式，摒弃“重审批、轻监管”的行政审批模式，树立培养健全的市场主体、弥补市场失灵、保护市场机制为目的的现代政府治理理念。
第二，除食品、药品等危及人的生命和财产安全的审批项目外，一律实行备案制。
第三，进一步办好政务服务中心，集中审批。在政府领导下由政府有关部门共同组成，集中行使行政审批和公共服务职能。
关于整治居住小区违法搭建问题的提案
经济界委员
合众人寿保险股份有限公司董事长 戴 皓
2013年3月
所谓居住小区的违法搭建是指违反法律、法规和规章等，未经政府规划部门批准，未按规定核发建筑工程规划许可证，擅自在居住小区新建、扩建和改建建筑物和构筑物的行为。随着改革开放的不断深入，城市化进程越来越快，寸土寸金，受利益驱使，违法搭建现象屡禁不绝。一面是政府的严令禁止，另一面却是违法改建和扩建案件的层出不穷。
居住小区违法搭建的现象越来越复杂，形成了严重的“违法攀比”现象；搭建的区域越来越广，由老旧小区向新建小区甚至是高端别墅区蔓延；搭建的规模越来越大，单体面积甚至达到数百平方米；搭建的类型越来越多，有的甚至立体式搭建；搭建的速度越来越快，一旦发现，木已成舟，令相关部门防不胜防。
违法搭建的存在不仅仅阻碍了城市化发展进程，而且最终影响老百姓的利益，其危害极其严重。
一是影响城市对外形象。违法搭建的无序管理和高强度开发，造成城市建设的杂乱无章，严重影响市容市貌，对城区的生态环境、治安环境、社会环境以及投资环境都带来严重威胁。大量违法建筑消耗过多的土地等资源、公共资源，从而会降低居住的生活质量。
二是社会治安难度增加，威胁人民群众的生命安全。一方面，违法搭建的发展，给当地的流动人口及治安管理工作造成极大的混乱，给社会治安等行政管理工作带来极大的挑战。另一方面，在建筑房屋的过程中，所购材料和工程质量很难得到保障，因此严重地威胁到地区人民群众和违建者本身的生命财产安全。
三是违反城乡规划，造成国家经济损失。违法搭建一般密集存在于增值潜力大、商业价值高的地块，严重妨碍城市化进程，扰乱了规划管理的正常秩序。一处违法建筑就是一处大的障碍，大大增加城市化建设的拆迁成本，从而进一步加大城市化建设的资金压力。
居住小区违法搭建的原因很多，一是经济利益的驱动。城市地价的不断上升，多占一米，多建一层，获利巨大，因而部分企业和个人在暴利的诱惑之下，铤而走险。二是法律意识的淡薄。群众对相关法律法规不了解，认为“自己的房屋自己说了算，想怎么搭就怎么搭，谁也管不着”。同时面对政府整治产生对立情绪，误认为政府在侵害自己的合法权益，甚至暴力抗法。三是法律法规的缺陷。我国1984 年才施行《城市规划条例》，1990 年才施行《城市规划法》，直到2008 年才开始施行《城乡规划法》，赋予政府一定的行政强制执行权，但仍存在诸多缺陷：立法空白及立法滞后；相关立法规定过于原则、条文不清晰、可操作性差；相关执法主体职责不清晰、权限不明确，缺乏实施细则等。四是依法整治任务的艰巨。违法搭建涉及到个人的直接利益，当事人对整治行动往往会采取各种行为加以阻挠，有的甚至以暴力手段对抗执法，矛盾冲突较大。五是物业服务企业无权执法，根据《物业管理条例》规定，物业服务企业对于违章现象，只有告知、劝阻及报告相关部门的职能，对私搭乱建的处理缺乏法律依据和强制执行力，物业人员人身安全常常受到威胁。六是政府执法部门某些干部不作为，甚至腐败，助涨了改建业主的违法行为。政府部门对物业服务企业的投诉大多不重视，采取形式主义、敷衍塞责，执法人员劝告无效后没有进一步的措施，最终不了了之，造成了老的违章建筑依然存在，新的违章建筑防不胜防，违建情况越来越多、越来越严重。违法建筑成为监管部门个别干部牟利的通道，据报道自 2009 年9 月广州市城管委成立以来，市城管系统市、区、街道三级共有 27 人因腐败“落马”，其中，级别最高的是副局级，值得关注的是这 27 人中有15 人涉嫌包庇违法建设。
因此，对居住小区违法搭建的治理措施提出几点建议：
第一，进一步完善法律法规体系。对于《城市规划条例》、《城市规划法》、《城乡规划法》、《建筑法》以及《物业管理条例》统一修订并制定实施细则，确保这些法律法规体系对整治违建的保障。
第二，下移执法的重心。《城乡规划法》明确了地方人民政府对违法建设的现场查封权和强制拆除权。由于属地政府具有城市管理权力的优势，城市政府应将执法重心下移到各区政府，通过区政府向镇( 街) 政府下达治理违建任务，继续强化镇( 街) 政府的职责。并进一步制定相应工作制度和奖惩制度，落实考核制度，从而增强镇( 街) 政府对治理违法建筑工作的主动性，防止地方保护主义干扰治理工作的依法开展。
第三，加强各职能部门的联动。违法搭建整治是一项复杂的系统工程。违法搭建的界定需要规划部门操作; 违法搭建整治后的复建需要建设部门、绿化部门参与; 安全工作需要公安部门介入; 依法行政需要法制、司法部门提供法律支撑; 拆违户的生活保障需要社保、民政部门配合。所以各职能部门必须协作与配合，才能保证违法搭建的整治效果。
第四，切实发挥物业服务企业的作用。物业公司是负责物业维护的第一实施人，并且是违章建筑最可能的第一发现人，所以是报告违章建筑的第一责任人。对物业管理区域内发生的违法建设行为，物业服务企业应当予以及时制止，并向相关行政主管部门报告，否则物业公司应为小区业主违建担责。
第五，构建对违法搭建的管理机制。鼓励市民对违建行为进行举报。建立新型城市网络化管理模式，搭建一个政府与市民沟通的平台，促使城市违建管理信息更加透明，有利于全社会的监督。明确居委会和村委会的职责，对于违建，居委会和村委会不履行报告、劝阻和协助职责的要追究责任。强化对违法搭建的查处机制，加大各方责任人的处罚力度。
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